中国共产党新时代政策执行的实践逻辑

                    发布者:澳门太阳集团官方网址学院发布时间:2021-03-21浏览次数:10

                    中国共产党新时代政策执行的实践逻辑

                    任鹏

                      内容摘要:在新时代中国政策场域中,政策执行不仅是我们党推进全面深化改革、领导人民治国理政、实现民族伟大复兴的有效工具和有力武器,更是习近平新时代中国特色社会主义思想贯彻落实的重要途径。其中,人民利益实现、政治领导贯彻是我们党新时代政策执行的实践定位;坚持党的全面领导、强调高位推动是新时代政策执行的过程特点;讲求辩证思维、注重多元协调是新时代政策执行的主要方法;遵循行为逻辑、选用精准有效政策工具是新时代政策执行的工具要求;强化制度约束、优化资源配置是新时代政策执行的实践保障。它回答了新时代为何执行政策、谁来执行政策、如何执行政策、以何执行政策、何以执行政策等重要问题。

                      关键词:中国共产党 政策执行 新时代

                     

                      崇尚实干、强调落实,是新中国70多年来我们党执政兴国的宝贵经验,更是新时代我们党推进全面深化改革、应对重大挑战风险、建成全面小康社会的内在要求和自觉选择。习近平多次指出,“一分部署,九分落实。改革蓝图有了,现在的关键是把蓝图一步步变为现实”。 合意的政策执行、精准的举措落实,是我们党和政府落实新时代战略部署,变革社会现实、改造社会关系、协调社会运行、实现社会蓝图的有效工具和有力武器。梳理和总结中国共产党新时代政策执行的生动实践和论述主张,对于我们深入领会“两个维护”、“四个意识”的科学内涵和政治意义,治理政策阻滞、政策偏差、政策冲突等执行问题,自觉贯彻党的路线方针政策,确保新时代中国特色社会主义发展战略的顺利实施,具有重要意义。

                       一、作为实现人民利益、贯彻政治领导的政策执行定位

                      澳门太阳集团官方网址认为,对阶级社会的社会现象展开分析时,“必须到生产关系中间去探求社会现象的根源,必须把这些现象归结为一定阶级的利益” 。政策执行作为人类社会秩序维持最为重要的社会现象之一,绝不只是公共权威组织履行管理职能的主要方式,也不只是实现既定目标的过程性活动,更不简单是政党和政府遵从规范的行为再现,而是统治阶级意志的集中体现,是统治阶级对社会共同利益的支配性实现和对社会利益矛盾关系的权威性处置。

                       1.政策执行是实现人民利益的现实路径

                      在中国共产党领导的社会主义国家,人民成为国家的主人,政策执行以实现人民大众的根本利益为出发点和落脚点。习近平多次强调要坚持以人民为中心,践行全心全意为人民服务的根本宗旨。中国共产党不仅善于“从人民的实践创造和发展要求中完善政策主张”,“从群众中寻找解决问题的方案和方法”, 而且具有强大的贯彻执行能力,勇于把以人民为中心的战略部署和政策主张执行到位、变为政策现实,做到“好事好办”、“好事办好”——实现政策意图与政策效果、政策执行程序和政策执行效果的有机统一,杜绝“好事办坏”——“不按规则执行政策”以及“执行了政策、却苦了民众寒了人心”的情况,将实现人民生活美好作为政策执行的价值旨归,使政策执行到位、合意,更好满足人民在经济、政治、文化、社会和生态文明等方面日益增长的需要。

                       2.政策执行是构建权力运行格局的重要环节

                      在中国共产党的政策策略主张中,首要的是从政治过程来理解政策过程,把政策执行作为权力行使来对待。权力运行中的政策执行,要求从政策实践和政策过程的角度来把握政策环节的协调与制约关系,这是澳门太阳集团官方网址唯物辩证法在政策执行中的具体要求。因此,习近平多次强调,在权力运行格局中要“按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的原则区分和配置权力,构建严密的权力运行制约和监督体系” 。权力运行格局中的政策执行,一方面要确立严格的运行规则,让作为权力的政策执行“在阳光下运行”,更为主动地吸纳积极的政策“执行主体”,切实保障“人民”在政策执行中的知情权、参与权、表达权和监督权。另一方面,要推动政策执行在权力运行格局中的规范化、制度化,依法执行、依规落实,把对政策的尊崇、对法律的敬畏转化成严格执行政策的思维模式和行为方式。为此,习近平多次强调:“坚持依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则,针对决策、执行、监管中的责任,明确各级领导干部责任追究情形。”

                       3.政策执行是贯彻党的领导的必然要求

                      “坚持党对一切工作的领导,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各

                      族人民的利益所在、幸福所在。” 通过法定程序把党总揽全局、协调各方的作用和代表最广大人民根本利益的立场转化为具体的政策方案,并执行好体现党的意志的政策主张、落实好党为民惠民的政策举措,是实现党的领导最为有效的基本渠道和贯彻党的领导的必然要求。新时代我们党不仅重视政策执行作为实现党的领导基本途径的重要作用,而且强调以政治纪律的约束和政治建设的强化来保证政策执行的成效。通过强化党的纪律要求,不断增强政策执行主体的政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识,用严格的政治纪律来规范政策执行的行为、环节和过程,坚决杜绝“上有政策,下有对策”的“政策折扣”现象,切实增强政策执行的刚性和力度。而且,通过加强党的政治建设,发挥政治“指南针”作用,要求“各地区各部门确定工作思路、工作部署、政策措施,要自觉同党的政治路线对标对表、及时校准偏差” ,以此确保各项政策在细化和执行过程中同党的路线方针政策保持高度一致,把“智慧和力量凝聚到新时代坚持和发展中国特色社会主义伟大事业中来” 。其中,对于党中央作出的决策部署,党的工作机关要发挥党委参谋助手作用,抓好决策落实;国家政治机关要积极主动将党的主张转化为法律法规和政策政令,推动经济社会发展;群团组织要不折不扣落实党中央关于群团改革的决策部署;国有企事业单位必须在单位改革发展中坚决贯彻执行党的路线方针政策,确保党中央的精神和党的路线方针政策在一切工作中贯彻落实不走样,使党的领导在谋求人民幸福、民族复兴、世界和平和人类解放的政策实践中更加坚强有力。

                       4.坚持党的全面领导,体现党政一体的政策执行优势

                      “政治—行政”二分是西方公共行政学的基本理论之一,也是指导西方国家建构权力运行格局的重要理论依据。其主要观点认为,“政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治。” 在现实政治实践中,意志执行和意志表达分立的强化,在西方多党竞争和利益集团分化格局之下往往容易演化为二者的彼此割裂和相互掣肘,使政策执行难以获得政治资源支持,形成“乱政治——弱执行”局面,并最终导致公共利益的实现落空。

                      不同于西方国家“政治-行政”二分的权力建构逻辑,共产党领导的社会主义中国遵循“政治-行政”的统合逻辑,形成了以党领政、党政一体的权力运行格局,“呈现为执政党通过政治领导,在组织和意识形态层面深刻塑造并融入中国特色的政府体系而成的集中统一的党政结构。” 这种中国特色的党政结构设计实现了政治权威与行政规范在实现人民利益过程中的统一,形成了中国特色社会主义的最大制度优势,规避了西方竞选式多党制所造成的政治资源“互拆”和行政“中立”,作为国家意志表达的“政治”与作为国家意志执行的“行政”在政治领导保障上得以合意贯通,是“强政治—强执行”的典范代表。

                      坚持党的全面领导,其关键在于发挥党全面领导、党政一体的制度优势,紧紧依靠中国共产党“总揽全局、协调各方”的政治高位,通过政策执行将贯彻政治领导与实现人民利益相结合,推动各级政策执行系统、主体贯彻落实党中央的路线方针政策,形成党委领导,人大审议、政协协商、政府和司法执行、群团组织响应落实为主的各司其职、相互配合、协调行动的政策执行体制机制。在具体执行实践中,深化中央机构改革,围绕组织人事、宣传文教、政治法律、财经外事、党建等工作领域、以及重要突发事件组建(整合)常设性或临时性“中央xx领导委员会(工作小组)”,以“委员会(工作小组)”的高位推动和统筹协调涉及该领域环节的重大事项和重要工作,强调执行决心、统筹执行资源、破除条块藩篱、优化政策协同,以此形成政策执行合力;地方层面则特别强调发挥党委领导核心和政策协调作用,通过“依靠党委”建立党政联动、多部门协调配合的政策执行协同创新机制,将不同部门的执行资源和能力加以集成和整合,聚合党政部门、群团组织和社会民众的整体合力,推动政策执行协同、高效进行。

                       二、讲求辩证思维、注重多元协调的政策执行方法

                      澳门太阳集团官方网址认为,“人们自己创造自己的历史,但是他们并不是随心所欲地创造,并不是在他们自己选定的条件下创造,而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造” 。无论从政策执行的“自上而下”途径来考察,还是“自下而上”途径来考虑,政策执行总是处于一定历史时空和具体情境之中,政策执行主体在政策执行中的选择和行动,都并非完全取决于执行主体的自主意愿,而是在一定理念指导下、在一定制度环境中的方法选择。

                       1.胸怀发展全局实行辩证施策

                      首先,要立足大局,统筹全局施策。习近平指出:“必须牢固树立高度自觉的大局意识,自觉从大局看问题,把工作放到大局中去思考、定位、摆布,做到正确认识大局、自觉服从大局、坚决维护大局。” 新时代政策执行观要求政策执行主体必须提高政治站位,从实现人民利益、坚持党的领导和破解改革难题的高度自觉强化坚决执行政策的主动性;要保持战略定力,“在战略上判断准确、谋划科学、赢得主动,” 不断优化统筹全局的施策能力,提升大国理政的政策执行效能。疫情防控期间,习近平多次强调,“疫情防控要坚持全国一盘棋。各级党委和政府必须坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度,做到令行禁止。各地区各部门必须增强大局意识和全局观念。” 打赢疫情总体战,要求我们必须在党中央统一指挥下狠抓责任落实,从全局出发提升统筹疫情防控和经济社会发展工作的协调力度和压实责任、落实监督的执行效度,有效规避地方党委政府“就近式”政策执行带来的政令不畅、“权变式”政策执行诱发的群体性风险以及“自利型”政策执行催生的形式主义等“中梗阻”问题,使得我们的政策执行始终服务于防疫斗争的最终胜利。坚持全国一盘棋、实施省市对口支援、统筹打好疫情防控与复工复产“两个战场”,这些都表明我们党在政策执行上更具全局性、更求协同性、更重大局性,这是新时代面对复杂多样的伟大斗争政策实践的必然选择,只有立足发展全局辩证施策,在执行过程中扛起责任确保政治定力和初心不变,才能在时代征程中赢得主动、在新的伟大斗争中赢得胜利。

                      第二,要坚持原则,实事求是灵活施策。“我们的原则性必须是坚定的,我们也要有为了实现原则性的一切许可的和必须的灵活性。” 中国共产党的政策执行观一方面强调严格落实党中央的政策部署,另一方面非常注重从政策文件、政策文字到政策精神的转化,在深刻领会中央政策精神的前提下,因地制宜、因时制宜、因人制宜,摒弃教条执行的弊病,增强政策实施的针对性,实现精准施策,在精神贯彻和工作创新的统一中执行政策,实现对现实世界的改造。在疫情初期,习近平就明确了“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的总要求,指出要“精准解决疫情第一线问题。”在疫情防控政策执行的具体策略安排上,强调“要实行分级分类诊断救治”。在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中,习近平强调,“要按照科学防治、精准施策原则,以县域为单元,确定不同县域风险等级,分区分级制定差异化防控策略。” 落实分区分级精准复工复产,高风险地区要“集中精力抓好疫情防控工作”,中风险地区要“依据防控形势有序复工复产”,低风险地区要“尽快将防控策略调整到外防输入上来,全面恢复生产生活秩序。”

                      第三,要抓住主要矛盾,适当政策倾斜。“抓住重点带动面上工作,是唯物辩证法的要求,也是我们党在革命、建设、改革进程中一贯倡导和坚持的方法。” 当前我国全面建成小康正处于攻坚期和决胜期,政策执行过程中必须抓住重点和关键,聚焦短板弱项,实施精准攻坚,正确把握好“整体目标和个体目标”“绝对标准和相对标准”“定量分析和定性判断”的关系, 通过适当的政策倾斜精准发力,补齐工作短板,实现难点突破、协同发展。正如习近平所指出:“面对复杂的国内外经济形势,要把保障和改善民生紧紧抓在手上,切实托住这个底。财政等公共资金配置使用要向民生领域倾斜,民生支出要保住、切不可随意挤压。要突出重点,针对群众最关切的就业、教育、医疗、住房、养老、脱贫等问题发力。” 善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,适当政策倾斜推进目标实现,体现了新时代中国共产党政策执行的实践特点和要求。

                       2.立足政策系统强化政策协同

                      唯物史观强调将社会视为一个“社会有机体”,以此实现对社会发展的整体把握。政策协同就是要将施加于各个领域的政策有效地组织起来,形成政策合力,推动整个社会的协调发展。

                      首先,要面向人民群众开展政策宣传促进政策观念认同。研究发现,不同类型政策执行中,不同政策主体所发挥的作用是不同的,但无论是作为分配/再分配型政策和体制型政策中的主要积极动力抑或政策阻力,还是限制型政策、公共意识形态型政策中的“后发”变量和动员对象,人民群众的理解、认同和支持对公共政策执行都至关重要。党的十八大以来,习近平多次指出,要“注重加强改革宣传和舆论引导,加强改革政策举措的权威解读” ,“让群众知晓政策、理解政策、配合执行好政策。” 党中央结合党的十八大、十九大精神贯彻以及党的群众路线教育、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育,开展了多次全党范围的学习活动,并精心组织各层级面向社会公众的宣讲活动,向人民群众大力宣传党的精神、战略部署和政策举措,有利于在全社会统一思想、形成政策共识,把党的理论和路线方针政策变成人民群众的自觉行动,使政策执行的现实效果与人民群众的利益诉求保持方向上的一致。

                      其次,要立足改革目标促进政策协同。全面深化改革要解决的问题是全方位、深层次和根本性的,不同领域和环节的政策举措有着不同的目标指向,难免会存在利益分歧与政策冲突。对此,习近平强调:“改革越深入,越要注意协同,既抓改革方案协同,也抓改革落实协同,更抓改革效果协同,促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰,朝着全面深化改革总目标聚焦发力。” 因此,我们要妥善处理“整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系” ,不断满足人民日益增长的美好生活需要。

                      最后,要放眼国际合作促进政策沟通。新时代中国特色社会主义的发展是统筹国内国际两个大局的发展,不仅要关注国内各项改革政策的协调推进,也要充分加强国与国之间的政策沟通,就经济、政治、社会、文化、生态文明等方面的战略和政策进行交流,在坚持求同存异的基础上加强战略合作、形成政策合力、谋求互利共赢,在构建人类命运共同体的历史进程中推动国际合作和共同发展。“一带一路”倡议作为习近平国际战略和大国外交的宏伟构想,以利益共同体、命运共同体和责任共同体为主要目标,以和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢为主要理念,以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容,不仅内在包含着世界不同民族之间利益共通、文化交流和政策协同的实践要求,其本身更是增强国际间政策学习、政策扩散与政策协作,形成政策共同体的重要方式。

                       3.针对现实环境抢抓施策时机

                      政策执行的时机是影响政策执行效用的重要因素。马克思说:“人类始终只提出自己能够解决的任务,因为只要仔细考察就可以发现,任务本身,只有在解决它的物质条件已经存在或者至少是在生成过程中的时候,才会产生。” 政策执行作为我们改造社会的行动方案,自然受一定社会时空条件的制约,这种制约不仅表现为政策执行依赖——只能在社会发展条件允许时执行政策,还体现为政策执行自觉——能否在社会条件具备之时及时执行政策。所以,政策执行成效不仅取决于政策举措是否“正对其症”,还取决于政策执行是否“恰逢其时”。

                      “恰逢其时”地抓抢机遇施策首先要求对政策问题进行科学分类,对“那些急需解决又有能力解决的事” ,我们党提倡“马上就办、真抓实干”强化执行,并探索形成了首问责任制、办事限时制、红灯呈报制等将“马上就办”制度化、规范化、常态化的制度设计和运用机制,实现了新时代政策执行效率高与效果好的高度统一。

                      对那些具有战略导向性的政策,我们党提出要抓得早、抓得紧、抓得实、用得好,抢占先机,赢得优势。当前,我国经济发展正处于转方式调结构的紧要关口,全面深化改革也进入到攻坚期和深水区,在政策执行的策略性安排上,习近平特别强调“审时度势、内外兼顾、趋利避害,从形式和条件的发展变化中把握方向、用好机遇、创造条件,” 抢抓时机及时行动,用好政策窗口期,落实好京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、“一带一路”建设、对外开放等战略举措,以实现政策执行成本最小化、政策效应和收益最大化。

                      对那些在危机关头实施的政策议题,我们党特别强调化危为机,“深入分析,全面权衡,准确识变、科学应变、主动求变,善于从眼前的危机、眼前的困难中捕捉和创造机遇。” 如何不断提高政策执行主体“危中寻机、化危为机”的辩证思维能力,使得我们在统筹推进疫情防控和社会经济发展重大挑战中掌握工作主动权、打好化危为机的战略主动仗?习近平指出,“要坚持用全面、辩证、长远的眼光分析当前经济形势,努力在危机中育新机、于变局中开新局”,要“转变工作作风,坚持实事求是,尊重客观规律”,不断“强化责任担当,不折不扣抓好中共中央决策部署和政策措施落实”,“加强协同配合,增强政策举措的灵活性、协调性、配套性,努力取得最大政策效应” 。

                       4.着眼执行主体组织政策学习

                      注重政策学习是我们党一贯的优良传统。习近平强调,“中国共产党人依靠学习走到今天,也必然要依靠学习走向未来。” 面对新时代中国特色社会主义的发展现实,各种深层次矛盾亟待解决,人民对于美好生活的需要和不平衡不充分发展之间的矛盾也处于动态调整当中,作为政策执行者的广大领导干部是否精准、全面、透彻的理解政策,能否在充分理解政策的基础上进行政策落实,直接影响到政策的落实效果。为此,除了必须组织政策执行主体加强政策学习外,更要使政策学习制度化、体系化,把重视学习、依靠学习、善于学习作为政策执行中实现政策意志统一、行动统一和步调一致的“内隐共识”,进而推进政策执行绩效的有效提升。

                      以中央政治局集体学习为例,其“本身构成一种学习制度,并且成为我国公共政策过程中的一种形式,具有议程设置、凝聚共识、确定政策原则、协调权力利益和知识等功能。” 据统计,仅党的十九大以来,习近平就主持中央政治局集体学习20多次,学习主题涵盖党的十九大精神、大数据战略、现代化经济体系、乡村振兴战略、军事政策制度改革、应急管理体系和能力建设、民法典实施、党的组织路线等各方面。它更为显著的作用就是通过以上率下政策学习制度化建设,示范和引领政策学习行动、提升政策执行的适应能力,引导各级党政领导干部始终向党中央的大政方针看齐,不断提高政策行动领悟力,做到改革精神全面领会、政策方案精准把握。

                      除中央政治局集体学习制度外,我们党构建的政策学习体系还包括:面向各级主要党政干部的党委(党组)理论学习中心组制度;面向各级党员干部进行常规轮训的党校(行政学院)培训机制;面向各级调训委培人员开展专题班培训的干部学院系统(延安、井冈山和浦东等干部学院);面向党员群体的基层党组织“三会一课”学习制度;以“不忘初心、牢记使命”制度为代表的主题教育实践机制。此外,中国共产党还重视运用信息化手段推动教育培训,通过用好“学习强国”等网络平台载体实现教育内容的精准推送,用活大数据对党员学习情况进行动态分析,促进政策学习落细、落实。

                      这种共产党引领与“多层级推进”、全员覆盖与“制度化驱动”的政策学习体系,有效激活了我国“政党-国家”形态中不同位阶政策执行主体的学习动机和执行自觉。一方面,通过党的理论教育和党性教育、大政方针学习和改革发展重难点研讨等内容的深度融合学习,极大地强化了“为人民谋幸福、为民族谋复兴”的初心使命在所有政策执行活动中得到遵循、在具体政策执行中得到贯彻的政治定力和行动调适能力,为确保中国共产党高位推动的政治势能顺利转化为政策主体的执行效能创造了思想条件。另一方面,通过精准化的政策培训学习,使执行主体从政策学习中实现对政策文本知识的全面理解和掌握,不断增强各级领导干部政策执行的原则性、预见性和针对性,消除其执行政策的认知盲区和本领恐慌,充分适应新时代“百年未有之大变局”的政策执行要求,为提升政策执行的效度、力度和速度奠定了能力基础。

                       三、遵循行为逻辑、选用精准有效的政策执行工具

                      澳门太阳集团官方网址对于实践向度的强调,使得理论摆脱了以往哲学的思辨色彩,从而真正成为“批判的武器”。立足于“制度——行为”制度(条件)约束与主体能动相统一的立场,我们党不仅将执行看做是政策执行主体自主的行为选择,更受到政策执行客体、政策执行受众、政策执行环境等多重因素的制约,在不同政策执行实践中遵循着不同的选择逻辑,针对不同政策类型和情景,选择精准的政策执行工具,以提高政策执行的效率和效度。

                      概括起来,其政策执行实践中蕴含的工具选择逻辑,主要有以下4类:一是利益最大化逻辑,将实现公共利益作为政策执行的归宿,运用激励性工具充分实现政策执行系统中多元主体的利益诉求;二是“角色—认知”逻辑,强化政策执行主体的角色认知和使命担当,实现政策执行到位;三是“命令—控制”逻辑,运用政治性工具强化对政策执行主体的管理和监督,依靠国家强制力保障政策的有效落实;四是“情景权衡”逻辑,综合考量具体执行情景和执行资源,以选择更适合情景的执行工具和方式保证政策落实。

                       1.遵循利益最大化逻辑

                      第一,面向施政系统进行市场激励。面对经济发展的新常态,要切实发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用,落实到政策执行领域,就是在执行思想上更加尊重市场决定资源配置的一般规律,在执行手段上依据市场规则、市场价格和市场竞争实现更好政策激励,用改革激发市场活力、用政策引导市场预期、用规划明确投资方向、用法治规范市场行为。习近平多次在建立现代经济体系和深化社会治理领域改革时指出,“要充分运用市场化手段,完善资源环境价格机制,采取多种方式支持政府和社会资本合作项目,加大重大项目科技攻关” ;要“发挥市场经济条件下新型举国体制优势,集中力量、协同攻关,为攀登战略制高点、提高我国综合竞争力、保障国家安全提供支撑” 。

                      第二,面向施政对象实行政策激励。在政策执行中,施政对象与受益群体并不完全一致,有时为了实现政策目标,政策执行甚至会给施政对象带来利益损失。因此,要充分考虑施政对象的合理诉求,当其并没有违法行为,只是其活动方式与政策目标存在分歧时,要运用政策激励的手段对其进行积极、有效规范。习近平高度重视政策激励手段的运用,多次谈到要着力构建系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系,充分统筹各方利益,使所有政策关涉方主动适应改革发展的需要,自觉进行面向新时代的发展转型。针对区域经济发展不平衡不充分的矛盾和问题,习近平多次强调要“全面建立生态补偿制度,健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制。要完善财政转移支付制度,对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付,” 通过生态补偿和财政转移支付的政策激励,实现区域优势互补、协调配合的高质量发展。

                       2.遵循“角色—认知”逻辑

                      “不忘初心、牢记使命”是党的十九大的鲜明主题,是习近平代表全党在新时代发出的伟大号召。这一思想落实到政策执行领域,就是要求政策执行主体时刻明确自己的角色定位,准确把握“守初心、担使命,找差距、抓落实”的总要求,时刻牢记“我是谁、为了谁、依靠谁”,增强使命担当,始终把共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想,作为自己的精神支柱和政治灵魂,准确把握政策内容、政策目标和执行方法,积极发挥主观能动性和自身创造力,不断提高政策执行的角色认知水平和落实贯彻能力,这是对政策执行“角色—认知”逻辑的创造性实践。

                      首先,要主动担当。习近平说,“初心和使命是激励中国共产党人不断前进的根本动力” ,主动担当、只争朝夕是共产党人奋力走好新时代长征路的必然选择。面对新时代的改革攻坚和执行难点,所有施政主体在政策执行中都要坚定信念,提高站位讲政治,“时刻关注党中央在关心什么、强调什么,深刻领会什么是党和国家最重要的利益、什么是最需要坚定维护的立场,” 自觉肩负起自身职责使命,不推诿、不扯皮,将每一项工作落到实处,真正以惠民举措落实为人民群众带来切实福祉。第二,要一抓到底。“扭住不放、一抓到底”不仅是习近平经常倡导的工作方法论,更是其一以贯之的工作作风。在生态保护上,习近平曾先后六次就“秦岭违建”做出批示指示,身体力行“钉钉子”,以上率下真抓实干;在民生改善方面,习近平强调“推出的每件民生实事都要一抓到底,一件接着一件办,一年接着一年干。” 为此,在新时代解决不平衡不充分的发展问题,需要对症下药、对标施策,将政策执行的力量落实到全环节和每一个细小的问题上,实现各领域改革的纵深推进;更需要立足党的事业大计,从根源入手,涵养“功成不必在我”的境界和“建功必定有我”的担当,把打基础、利长远的政策执行到位,久久为功,一张蓝图绘到底、一任接着一任干。

                       3.遵循“命令—控制”逻辑

                      第一,政治纪律约束强化考核监督。强有力的政治纪律约束是保证政策执行效果的重要因素。习近平强调“党的政治建设是党的根本性建设”,要把“政治建设摆在首位” ,全党同志都要增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致,自觉向党中央的路线方针政策对标看齐,时刻严守政治纪律和政治规矩,不断提高政治觉悟和政治能力,增强执行政策的能力水平。同时,政策执行是政治权力的具体运用。强化对权力的监督管理,建立权力清单、完善问责机制、优化对施政主体的政绩考核方式,是强化政策执行效果的有力保障。党的十八大以来,我们党通过深化国家监察体制改革和巡视制度建设,对政策执行部门和政策执行人员的政治纪律约束不断强化,监督力度明显提升,并逐步实现了对所有行使公权力公职人员监察的全覆盖,为政策落实提供了良好的制度环境。

                      第二,政策引领扩散促进协同发展。公共政策的引领扩散是指一种政策从某一个区域或领域内扩散到其他的区域或领域,并被新的政策主体所接纳,在其施政范围内得以引领推广的过程。政策引领扩散是促进政策协同发展的重要工具,主要有四种基本模式,即“自上而下的层级扩散模式;自下而上的政策采纳和推广模式;区域和部门之间的扩散模式;政策先进地区向政策跟进地区的扩散模式” 。在我国的政策实践中,政策引领扩散更多的是一种主动的政治行为,而非政策的自发传播,政治力量在政策引领扩散中发挥着重要的作用。我们党高度重视不同地区政策经验的扩散性交流,主张通过地区之间对口结对子、干部下派及挂职交流、先进地区经验推介等举措,形成政策引领扩散效应,破解落后地区的发展难题。同时,注重政策系统中主导性政策的执行,以此为引领,突破一点带动全局,形成政策协同效应。

                       4.遵循“情景权衡”逻辑

                      第一,权变管理把握政策关系。政策执行切忌“本本主义”,僵化地落实政策,要在充分调研的基础上灵活因地制宜、创新政策,以具体条件为依据在发展中实现政策的动态调整。而在复杂的政策网络中,政策自身的调整将会引起政策系统的变化,在政策执行中需要坚持唯物辩证法的方法论,运用权变管理的手段来实时进行政策调整,处理好执行刚性和执行策略、执行速度和执行效度、执行成本和执行收益以及解放思想和实事求是、整体推进和重点突破、全局和局部、顶层设计和摸着石头过河、胆子要大和步子要稳、改革发展稳定等重要关系,进而实现对政策系统的科学把握。

                      第二,目标管理紧扣政策中心。政策执行总是为了实现一定的政策目标,要实现政策执行过程的协调,首先和主要的是要实现政策目标的协同,就是要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,明确突出任务和中心工作,对重点工作实行目标管理。习近平在部署脱贫攻坚工作时曾指出:“脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为‘十三五’期间头等大事和第一民生工程来抓,坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局” 。明晰不同时期的中心任务,并以此统领各项工作是我们党制定和执行政策的宝贵经验,既立足全局、考虑形势,又目标导向、紧抓要害,通过围绕中心目标来服务政策全局,是唯物辩证法“重点论”和“两点论”的统一。这一方法与现代目标管理相因应,就是在政策执行的过程中强化大局意识,明确目标优先次序,保证集中力量解决关键问题,同时有条不紊、循序渐进解决次要矛盾和支流问题。

                       四、强化制度约束、优化资源配置的政策执行保障

                       1.强化制度约束,构建刚性政策执行制度保障

                      一是突出顶层设计,构建有力的政策执行制度约束框架。“制度问题更带有根本性、稳定性、全局性和长期性。” 特定的制度框架所建构的约束结构,会塑造政策执行主体执行预期和行为偏好,引导其在符合政策精神的方向上进行执行创新和探索实践。党的十八大以来,以颁布实施中央八项规定为标志,党中央从顶层设计入手先后制定和修订了90余部党内法规,基本形成以党章为遵循,涵盖党的组织、领导、自身建设和监督保障等四大制度板块的党内法规体系。有关执行主体廉洁自律、执行过程监督巡查、执行问题纪律问责、执行活力激励鞭策等方面的制度条例不断建立健全,政策执行的约束制度建设全方位推进,对政策执行部门和执行人员的制度约束不断强化,为政策落实提供了良好的制度环境。

                      二是注重法规执行,以政党执行力保障政策执行力。制度的生命力在于执行,用以监督保障政策执行的制度本身也面临执行问题。党的十八大以来,中国共产党高度重视党内法规制度的贯彻执行问题,并专门制定了《中国共产党党内法规执行责任制规定》,通过强化执规意识、压实执规责任、提高执规能力、严查违规行为,纠正党内法规执行中先紧后松、上紧下松、外紧内松等现象,以及机械执行、选择执行、烦琐执行、变通执行等问题,杜绝制度执行打折扣、“丢魂变味”。对政策执行而言,中国共产党以各项党内法规制度的严格执行,确保增强“四个意识”,做到“两个维护”,巩固和保障党的领导坚强有力和党的意志贯彻畅通,不断提升党中央对政策运行主体、内容和过程的引领力、动员力和控制力,继而不断强化执行主体对中央领导权威、政治权威和政策权威的思想统一、意志统一和行动统一,以刚强有力的法规制度执行保障和带动党的大政方针和各项政策举措的有效落实。

                      三是强化巡视监督,以动态约束保障政策执行。确保文件落实合意、政策执行有力的关键,还在于是否能够构建上下联动、全面覆盖的巡察监督网络对政策执行的过程效果实现动态约束。从权力授予逻辑来看,中央巡查因为有中央直接授权而具有明显的“高位优势”,同时,中央巡查对省市、地方巡查往往具有鲜明的示范扩散效应,自上而下的“强势性”“权威性”巡视监督与横向贯通的“常态化”“全覆盖”监督力量相结合,能够极大释放监督巡查的空间辐射力和震慑力,更好保障政策有效执行。进入新时代,中国共产党综合运用“巡视监督、日常检查、专项巡查、重点督查”等政策法规落实的督导方式,建立了“巡视整改—专项整治—督导检查—推动问责”的政策执行问责机制,明晰了政策主体在执行中的权力边界、权益归属和责任清单,严肃追究执行过程中的主体责任、监督责任和领导责任,传导政策执行压力,不断强化政策执行的刚度,在动态的执行过程中切实解决政策执行的“中梗阻”和“最后一公里”问题。

                       2.创新激励机制,构建积极政策执行生态氛围

                      一是重视教育引导激励。全面深化改革愈深入,“帕累托最优”式的普惠性改革越来越少,触动既得利益式的突破性改革渐成为主流,依靠“利益共识”推动改革愈发困难,急切需要“信念共识”和使命激励作为激活执行主体敢于担当、善于作为的主要动力。我们党注重充分发挥初心使命教育的激励引导作用,坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装干部头脑,把共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想内化为执行主体的精神支柱和政治灵魂,激活政策执行的主观能动性和创造性,不断增强主体信心、鼓舞执行斗志,凝聚政策思想共识、提升执行方法论认识,推进执行主体从内心信念到行为模式的激励优化,实现政策意图向政策蓝图的有效转化。

                      二是强化用人导向激励。习近平指出,“我们党历来高度重视选贤任能,始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓” 。中国共产党坚持把实干担当作为衡量任用领导干部的重要标尺,突出心中“有党、有民、有责、有戒”的政治标准,注重从精神状态、作风状况考察政治素质,坚持拓展视野发现选拔干部、全面历史辩证看待干部,积极营造“想干事、能干事、干成事”的政策执行氛围,构建有为才有位,突出实践实干实效的用人导向,以此不断激励执行主体施展才智释放政策潜能、提升执行效能建功立业。

                      三是突出考核评价激励。科学、精准、有效的政策评价激励,有助于破除传统组织管理“论资排辈”“平衡照顾”的思维惯性,防止政策执行考核过程“平均主义化”“走过场化”倾向,能够充分调动起执行主体干事创业、担当奉献的积极性。以精准脱贫攻坚为例,中国共产党把人民意志实现和获得感提升作为政策执行评价的根本标准,强调把政策落实的力度、政策惠民的效度、群众对政策执行的评价作为考核的重要内容,从细节评价和量化标准的精细化、科学化、差异化着手,注重扶贫成效“发展”和“基础”、“显绩”和“潜绩”的协调统一,强化脱贫考核结果的分析运用和反馈,将考核结果作为领导干部奖励惩处、选拔任用的重要依据,形成保障政策执行的强大激励机制。

                      四是强调包容创新激励。在《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》中,我们党提倡“建立健全容错纠错机制,宽容干部在改革创新中的失误错误”“切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲”,就是要从领导干部执行政策的动机、程序、后果、条件等方面精准把握政策创新和政策违规界限,合理界定统一性政策、差异性政策和探索性政策的容错情形及条件,科学设定容错认定程序,完备政策执行权责清单和负面清单,建立科学的复核机制及时纠偏、整改问责,既纠错又容错、既规范好政策照章执行又赋权鼓励地方差异化探索,切实解决“干与不干、干多干少、干好干坏一个样”,能够更好引导执行主体在遵规守纪的前提下敢闯敢试、开拓创新,增强政策执行的决心、信心和恒心,不断提升对政策执行的激励效能。

                      五是突出待遇保障激励。中国共产党依托政策倾斜、政策补偿、政策交流等综合政策工具不断加强执行主体的待遇激励保障制度体系建设,注重从政治激励、工作支持、待遇保障和心理关怀等方面入手,增强政策执行工作的荣誉感、归属感和获得感;还充分利用经济性工具强化激励、约束效果,不断优化和完善政策执行主体的合理诉求和利益保障机制,使所有政策执行过程的参与者能够在政策落实中充分实现合理利益诉求,实现安心、安身、安业的统一,最大程度调动和发挥政策执行主体的积极性、主动性,提高政策执行水平。

                       3.优化资源配置,构建有力政策执行环境保障

                      从政策执行的时空场域看,合意高效的政策执行不仅需要执行主体自身的政策角色认知、政策领会沟通、综合施策把握等主体能力,还需要政策环境对经费、人力、信息、权威等关键资源的配给和保障。

                      一是创新执行资源投放模式,优化资源配置保障能力。“高位推动”是我国公共政策执行的重要特征,这种政策执行方式客观上会为受“高位”重视的战略中心目标积聚充分的政策资源以保障其有效执行,而造成其他非中心政策的执行资源匮乏,形成政策排挤效应,影响政策整体效果的实现。新时代,我们党通过树立“全景式的综合理性思维”,充分尊重每一具体政策目标意图的合理性,在着力战略重点、优先事项、主攻方向上的政策执行同时,积极推动一般政策、常态工作、细节治理方面的执行优化,既干大事又做细工、既啃硬骨头又练软功夫,使其相互促进、相得益彰。并强化对政策资源投放模式的优化创新,推动政策资源投入由“单一中心”向“多中心、有机协同”模式转变,打破唯中心论的单一线性政策执行思维,强化对所有政策执行所需的人才、资金、信息、权威等政策资源的优化配置能力,极大促进政策执行资源间的有效耦合、良性互构,为争取改革政策的高质量落实和贯彻执行的整体最优效果实现提供了保障。

                    二是畅通政策沟通渠道,强化信息资源的保障运用。在公共政策系统中,源源不断的政策信息是否有效的“输入、输出、发散与汇集” 并作用于执行政策的过程,推动政策沟通传达、反馈与政策信息资源的有效集成,是保障政策有效执行的关键。中国共产党强调加强政策信息沟通来联结执行主体与周围环境,变单向线性的政策沟通为双向互动的政策对话,及时回应人民群众疑惑的思想认识问题;通过畅通“输入-输出”政策信息互动渠道,主动扩散和集成优化政策信息资源,强化人民群众对党的政策目标、内容与工具的理解与支持;构建政策内容上下传达反馈、政策利益调适与权力分配、政策主体互动监督有效结合的政策执行信息沟通“绿色通道”,及时解决直接关涉人民群众切身利益的实际问题,有效实现政策执行目标的合意达成。

                    三是整合文化资源,构建崇尚执行的文化氛围保障。在公共政策实践场景中,带有弥散性和普遍性特质的多元性政策文化总是潜移默化的对政策执行过程进行渗透、扩散和解构,左右着执行主体的价值取向和行为选择,影响着政策主体的执行态度、执行效能和执行方式。为此,中国共产党高度重视对现代执行文化的培育建设,坚持以科学化、市场化、人本化为导向,研究执行规律、把握执行规律、按执行规律办事,逐渐抛弃了“拍脑袋”、“凭经验”的执行陋习;充分重视市场对资源配置的决定性作用,逐渐形成借助市场力量、运用市场思维解决政策执行问题的能力和习惯;始终坚持以人民为中心的政策执行立场,营造崇尚实干、保障执行的文化氛围,切实提升政策执行力。(注释略)

                     

                    作者简介:任鹏,东北大学澳门太阳集团官方网址学院副院长、教授、博士生导师

                    来源:《澳门太阳集团官方网址研究》2020年第11